李世宇:司法改革应借力社会参与提升公众认同

来源:互联网新闻 编辑:余姚网 时间:2021/01/18 18:55

来源: 人民论坛

标题:社会治理转型视角下司法理念创新研究

作者: 李世宇(作为厦门大学法学院博士研究生)

我国当前政治体制改革的一个基本共识是司法改革先行,将权力关系、利益关系的调整纳入有序的法治框架中,通过司法程序为各种争议提供合法正当的解决平台,以消弥改革整体进程的风险和无序。然而,正如李克强总理所言,深水区、攻坚期的高风险作业要触动的是既定的利益格局,这比触及灵魂还难。司法作为一国政权深入社会进行调控的工具,在不同的法秩序中存在一些共识性的表征,但其权能与运行方式并不存在终极模式。评判司法运转态势如何,始终应以其能否有效回应一国社会转型的调控需求为标准。我国当前面对复杂的国内外形势,对司法的功能定性提出了务实的要求。现存权力系统中尚显孱弱的司法机关是否能够担此重任,在很大程度上取决于社会整体治理能力的提升,公众理性与司法理性的契合,有限政府的自省自制,以及司法自身的“有序”和完善。

司法改革破局关键在于社会治理整体现代化转型

转型时期,传统的沉疴,时代的痼疾,以及社会急剧的重构压力纠缠叠加于我国现代化的进程中。经济发展的不平衡导致差序结构的形成,传统社会曾经的高度同质化被不断解构重组,阶层分化剧烈、新型利益诉求不断涌现、价值观念更替频繁,致使社会各要素在一定程度上产生了脱节和紧张。以往得益于制度解缚释放的增长红利渐趋势微,市场在不断地调适和转轨的过程中增速放缓,社会暗流涌动,单纯靠威权压制潜在的以及显现的风险渐趋难以为继,各种阶段性产生的社会危机与利益纠葛尖锐涌现在司法过程中,造成了超负荷运转的司法机关的“角色紧张感”。

现实中的种种变化不断挑战法院应对现代性的能力,许多纠纷,法官很难甚至根本就无法理解,但法官们必须将他们对复杂世界的“理解或误解”施行于大众。同时,司法作为政治权威深入社会进行治理的一种努力,面对我国这样无论从幅员还是数量上都堪称庞大的国家,不采取一些灵活手段,其后果是难以想象的。司法多元认同,从“均码正义”供给模式转向回应不同阶层利益的“特殊正义”的理念,似乎提供了一种解决现实困难的有效方法。这种理念导致我国司法实践中,纠纷解决、规则创设、政策推进的选择性空间不断加大。选择性意味着结果的不确定和难以预测,这不免令公众备感质疑和不安,进而对司法的公信与权威提出怀疑。毕竟,作为权威最终之所在,法官的行为决定了“谁得到什么,何时和如何得到”,即一种“权威性的社会价值的分配”,而法院决策的效力也并非仅及于案件当事人—司法不仅具有迪尔凯姆、荣格和弗洛伊德等认为的“公共治疗作用”,而且还兼具型塑社会的“政治宣示”、“政策导向”功能。

我国司法正在经历的重重危机,不过是社会变迁过程中的阶段性失衡在司法领域的倒影或表现。司法因其公共属性及特殊权能,被认为是纠纷解决机能阶段性失范样态的终极责任人,但却不应是“首席”责任人。事实上,司法职能定位不清、多元化社会治理机制运行不畅,以及一些社会职能部门未能有效作为,是导致当前种种司法窘境的重要原因。司法资源的稀缺性决定了司法治理能力的有限性,司法权能的界限也决定了其不可能承担“无限的”监管。司法权威提升、纠纷解决机制的高效运转尚需仰赖社会治理现代化转型的整体推进。

司法理念变革应务实回应社会整体结构转型需求

司法理念的现代化转型不仅是社会变迁所导致的差序结构和整合失衡的现实倒逼,同时也是社会结构整合之平稳过渡的破局关键。在这一进程中,社会结构变迁驱动司法职能转型,要求司法体制结构作出相应调整,这必然促成审理方式、权能、结构的变革。如何妥当、务实地回应社会整体结构转型需求,是当下司法改革整体设计需要首先探讨的问题。

世界范围内的变革对司法提出了现代化转型的要求,全球各国在激烈的综合国力竞争中不断地对司法进行整顿和调适,以期消解本国经济发展、民权保障、秩序稳定等方面突显的种种滞障。经济和技术的迅猛发展导致需要政府干预、控制的社会问题日益复杂,而扩大政府机器则意味着行政机构的膨胀和对私权的潜在的压制,相对独立于政治而被视为是“最小危险部门”的司法,以“第三巨人”的姿态被现代国家赋予了日益扩张的职能和责任。在一些国家,法院甚至被视为是受托实现国家新目标的“有限”的、“扩张”的政府。原本被视为被动、超然、中立的司法,承担了愈益繁重的社会治理任务。这不仅要求镶嵌于转型棋局中的司法在整体上提升应对现代化的能力,而且对传统司法所坚守的一些理念也提出了挑战。这种变化可以视为是司法的“外部行政化”。

传统司法理念中,司法的基本职责是裁处纷争、评断是非,现代社会的多元化发展需要司法的功能定位和权能运行能够以多极、多边的样态满足复杂的现实需求。在现代司法的独特疆域内,各种正式性的、非正式性的制度,强制性的、非强制性的规范,制定性的、非制定性的规则,被权威性地选择和评价。在这个意义上,民间法、社会行业习惯等各种社会性质的潜规则与软法,日益深入司法的运行和判断形成过程,并发生深度影响和作用,不断挑战着强行法、制定法的权威。司法在国家与社会之间的媒介和桥梁作用,要求司法务实性地在制定法与民间规范之间加以利益权衡,既缓解合法性与实效性之间的紧张,又解决价值评判层级的冲突,同时使利益各方主体能够有效沟通。

被赋予新的时代使命的司法,已远远不同于以往我们所理解的传统意义上的司法。司法职能的社会性扩张、非职业法官的大量涌入,导致司法部门机构臃肿、职能扩散;而审判作用的弱化和职业法官工作内容的日益管理行政化,使得它们获得了一个全新的名称:“官僚司法”。这种变化可以被定义为司法的“内部行政化”。

司法的“外部行政化”和“内部行政化”不仅使司法外部免受干预变得困难,而且也使司法权的法律控制面临着全新的挑战。受“管理司法”、ADR、“反诉讼”思潮影响,司法似乎正在经历“去神圣化”的危机。

司法的现代化样态是开放、多样的,并不存在终极模式,我国不宜再单纯走以往的制度依赖道路,输血式地引进国外先验的成熟制度与理论:其一,人类社会治理方式的探索和完善是一个渐进的过程,虽然在发展的进程中会达成一些基本的共识,但却并不存在一个终极的模式;其二,伴随我国综合国力增强而逐渐成熟的文化自信、理论自信,促使独立摸索适应我国现实国情、政治条件的司法文明成为一种历史必然;其三,作为正在迅速崛起的大国,我国应承担起为世界文明输出先进制度的时代责任;其四,中国面临问题的特定性与复杂性难以复制,国外经验难以应对我国正在变化着的变化;其五,仿生型的现代化转型极易导致自主性缺失、治理力量依附发展,以及话语权的自我边缘化。

司法改革应以法律“赋权”与“缚权”回应“合法”追问

我国的司法制度是在相对薄弱的基础之上逐步建立起来的,为顺应国家治理以及社会发展的需要,以公平正义为主旨的改革步伐一直未曾停止过。延续至今,我国的司法改革在全局意义上取得了一些成就,而且总体进程是向前发展推进的,但改革在完善的过程中也曾出现过之字形的反复和倒退。

发轫之初,改革基本因循了经济体制领域的整改经验,采取了试点试验、分步推进、摸索试错的战略。一段时期的改革缺乏整体规划,启动任意、措施盲目,事前调研、事中指导、事后总结不足,而且缺乏合理的退出机制。虽然基层热情很高,但一些地区“极左”的改革方案过于盲动激进,忽略了对宪法和法律的基本尊重,不仅引起了公众的质疑,而且还在一定程度上损害了司法的权威。与之相反,另一些地区“极右”的改革方案口号大于实质,往往以改革之名将个人的政治追求包装成整风运动,喧嚣一阵便销声匿迹,令人备感混乱和无序。

新一轮的司法改革虽然延袭了以往顶层布局、自上而下权威推进的传统,但与以往不同的是,当前的改革是在我国司法理性、公众理性、执政党的执政理性渐趋成熟的基础之上启动的。本次改革,直指我国积弊深重的司法地方化、行政化干预等问题,目前提出的一些方案尺度之大、牵涉之广,充分显示了执政党革故立新的决心和魄力。然而,从体制上动起毕竟还是触及到了许多敏感的神经。“省级统管”、员额制、跨区法院与最高法巡回法庭等方案的设计,与我国现行宪法、法律关于司法机关的设置、司法人员的任免,以及司法基本制度的规定是相冲突的。虽然改革本身就意味着修整不适应我国现实国情的制度设计,但依法治国的一个基本要义是将宪法权威放置在至高无上的地位,因此当前的司法改革依然应当坚持在执政党的领导下,在法治框架内推进。强调这一点并不意味着主张司法改革应当抱残守缺、画地为牢,机械因循历史性形成的体制障碍。事实上,回应改革“合法性”追问的思路应当是通过法律程序入手,将改革方案与宪法权威的紧张化解为与价值无涉的法律技术问题。修改宪法成本高昂、程序复杂,通过立法机关授权职能部门推行改革方案是当前务实而妥当的选择。取得一定成效和成熟经验后,再通过修宪及立法程序对成果加以固定,这种进路比较灵活,既能维护宪法法律的权威,又能突破当前的体制障碍,进可攻,守可退,能够为改革取得实效性进展提供稳妥的保障。

另外,司法权社会化的法律确权问题尚未获得足够重视。这个问题同时也反映了社会力量染指司法的需求与司法权国家垄断的冲突和紧张。实践中,我国一些基层法院尝试建立社会法庭,运用社会力量化解利益纷争,取得了一定成效。但目前这种方式尚未在法律上获得身份认同。这种纠纷处理方式的效力、与司法的关系,以及两者的有效衔接问题亟待解决。也正因为如此,我国当前尚未全面激发社会力量参与纠纷治理的活力,一些非司法化的专业性、技术性仲裁组织,如新闻、商会、社团等,在许多地区都尚未建立并发挥作用。

当前的司法改革应重视全局性的法律“赋权”与“缚权”,充分尊重宪法、法律权威,使改革措施经得起合法追问。

司法改革应借力社会参与提升公众认同

虽然我国政府在由“全能型”向“服务型”职能转变方面做了不懈的努力,但仍须看到目前社会治理方面存在的一些问题。例如,我国公民社会尚不成熟,社会力量缺乏成长和发展的环境,国家管控事务多且繁杂,一切尖锐的社会问题、利益冲突全部涌向政府。管理越多就意味着责任越大,而社会急剧变革所产生的许多矛盾冲突是单凭政府一己之力所无法应对的。威权强制治理只能暂时压制利益诉求,这种压制只是迫使利益方隐忍不发,不仅未能妥当解决原有的冲突,可能处置矛盾进程中,置身风暴中央,又产生了更为尖锐、复杂的问题。因此,无所不管的定位与管理不能的紧张,导致一些不该管的问题冲动管,管不了的事务管不好,政府职能越位、职能缺位的现象时有发生。

具体到司法改革方面,我国以往是由国家大包大揽、威权推进,因此社会力量介入不足,民众缺乏足够的热情,大多数人身处其中,是亲历者和观望者,却不是推动者或参与者。其弊端不仅在于公众理性与主体意识错失了难能可贵的扶植机会,而且还由于国家垄断的神秘性导致改革公信力的缺失。同时,由于缺乏监督与制衡,改革在一些问题上成了职能部门利益分肥的附膻之机。

民间力量参与不足导致司法机关在繁重的社会治理压力下无法集中精力履行其专业职责。受政治架构决定,我国司法历史性地形成了独特的“政法传统”,司法不仅是“人民性”的,而且还被赋予了巩固政治权威、维护社会秩序稳定的重要功能。实践中,法院不仅是调处纷争的工具,而且其所承担的政治任务以及对社会干预的程度是广角度、高覆盖的。这种时常超越司法边界的干预,虽然在表面上看似乎彰显了司法的权威和力量,但同时也导致各方利益主体染指司法有了可乘之机。另外,大量非司法性任务的重压也极大地影响了其专业职能的发挥。

民间力量参与改革,有以下优势:首先,社会自身有强大的修复能力,而且当前民间阶层对自主性治理有迫切需求;其次,商谈性纠纷处理对社会修复具有不可替代的作用,尤其在我国目前利益冲突剧烈的情况下;第三,我国目前司法职能定位有所偏差,司法调解有损其专业职能的发挥,应让司法回归专业,集中力量解决真正需要司法解决的法律问题;第四,有利于将司法从过于沉重的社会治理负担下解缚,让渡一部分纠纷处理权力给社会;最后,民间力量参与有利于弥补国家管理局限,满足社会多样化之需求。我国目前设计了理想状态的改革图景,方向虽然明确,但底层的细节信息却欠缺畅通的渠道及时反馈上去。社会力量植根基层,贴近群众,与冲突发生地区及利益群体最易达成共识,且拥有形式各样的纠纷解决资源,能够灵活处理各种现实民生问题,针对各种情况即时作出迅速反应,收到良好的效果。

重视民间自治力量,打破司法改革国家垄断所造成的制度障碍,整合社会资源,创新社会治理机制,能够化解改革力量单一、动力不足、地区失衡、部门利益紧张等现实问题,以最小的成本获取最大的效益。国家放权的同时,不仅缓解了治理压力,冲淡了与一部分利益群体的直接冲突,而且也能够在尊重社会力量自主性的同时获取更多的认同。

综上所述,司法面临的种种危机是社会问题的突显,单凭司法内部技术提升恐将孤木难支。社会治理整体转型滋事体大,绝非司法单骑深入,零敲碎打所能完胜,必须在执政党领导下整合政府、市场、社会各方资源,系统筹划,整体推进,从封闭转向开放,从体制内转向体制外,畅通公众参与司法改革的渠道,吸纳民间力量参与社会治理的宏观决策与设计,举全国之力综合治理。